集体土地的所有人是谁呢？它必须是一个能够享受土地权利的组织。
[12]朱广新：《土地承包权与经营权分离的政策意蕴与法制完善》，《法学》2015年第11期，第98页。前者系指土地所有权人，后者是指土地所有人以外，其他一切关于土地有权益之人，且因土地征收而蒙受损失者。
征收由征收机关(市、县人民政府)作出征收决定，报征收审批机关(省、自治区、直辖市人民政府或国务院)批准后实施。在不少地方，乡镇政府多将村委会当成其下属机构，村民们也大多认同村委会代表政府。[5]在审议城市房地产管理法草案的过程中，针对草案中规定的集体所有的土地，经依法征用转为国家土地后，该幅国有土地的使用权方可出让，有一些全国人大常委会的委员反对这一规定，提出集体所有的土地应当允许由所有权人出让，当然应当有所限制，如基本农田保护区内的土地不得出让。……如果所有权人无权出让，只有征用后才能出让进入房地产市场，是不合理的，也是与宪法和土地管理法的规定不一致的。二、集体土地征收立法需要解决的特殊性问题 在有关集体土地征收的理论研究中，学者们多将研究内容集中在土地征收中公共利益的界定、土地征收补偿的范围与标准以及土地征收的程序构建等方面。
项目设立人为土地征收请求权人，又称需用地人。2.集体土地使用权人是否具有被征收人主体资格 我国立法上未将集体土地使用权作为一项独立的土地权利，而是根据不同用途对其进行了分解，分解后的集体土地使用权大体包括土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、自然资源特许使用权等多类。1998年土地管理法修改过程中，又有很多地方政府及民众提出，希望建立集体土地流转和有偿使用制度，这些建议均遭立法机关否决。
宪法第10条第1款只是为了实现和保障国家对城市市区土地的垄断，如果没有单行立法对国家垄断建设用地范围的肆意扩张，对于农村和城市郊区的集体土地来说，将征地限制在公共利益需要的范围内仍是可能的。由于政府的土地收入是由卖地所得与征地补偿之间的价差决定的，因此，尽可能压低征地补偿的范围与标准、尽可能抬高建设用地的市场价格成为各地方的普遍做法。议价购地不仅会使集体土地国有化变得困难，而且会大大增加集体土地国有化的成本，这对于改革地方经济发展模式同样具有重要作用。集体经济组织是改革开放后为了适应政企分开而在农村成立的经营性组织，这些组织大多由村民委员会或乡镇人民政府发起设立(少数发达地区也有村民小组发起设立的情形)，主要负责人多由村或乡镇的党政负责人兼任或任命。
[30]我们同意第二种观点。2004年宪法修正案第20条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
有学者主张将这类土地经营权看作一种在农村土地承包经营权之上设立的次级土地承包经营权，仍为用益物权。……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。[11]相应地，这些权利人在土地征收中皆享有被征收人的主体资格。土地管理法第11条第2款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
但寻找集体土地主人的努力最终还是以失败告终，在农村，这样的组织我们终于没能找到。[15]尹田：《民法思维之展开》，北京大学出版社2008年版，第257页。征收补偿安置方案由市、县人民政府土地行政主管部门拟定报市、县人民政府批准实施，被征收人难以参与其间。土地管理法第47条第4款将被征收土地上的附着物和青苗作为一类独立的补偿内容，但未将土地承包经营权纳入征收补偿的范围。
股权权利人不享有被征收人的主体资格。[2] 征收与征用在我国立法上长期未区分使用。
但是，是否应当将这些权利人纳入被征收人的范围，仍需要一一进行分析。1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法中使用的征用实际上都包含了征收和征用两方面的内容，直到2004年宪法修正案通过，方从立法上对征收与征用进行了区分。
也有学者认为，既然对集体经营性建设用地使用权的初始设定已经设立了严格的规划控制条件，对其用途再予管制实无必要。现行的征收程序是以上下级行政机关为主体、以内部审批为基础构建的。对于城市市区的集体土地来说，将土地征收限制在公共利益需要的范围内较为可行的替代性制度是：建立国家对入城集体土地的议价购买制度。三是集体土地所有者或集体建设用地使用权人通过以集体建设用地使用权作价入股(出资)，与他人合资、合作、联营等形式共同兴办企业而形成的股权。法律上无权抗征，也容易使得农民不得不转向非法的暴力抗征。[7]1998年修订的土地管理法第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。
程序性权利是被征收人参与整个征收过程、监督征收权行使的权利。第一，可以直接进入建设用地市场的集体土地的范围。
2007年国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布《土地储备管理办法》，这是目前土地储备的依据。按这一规定，城市为行政区划，镇属于城市。
已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。唯有按项目征地，才能将经营性项目建设用地从土地征收中剔除出去。
从该条例第2条规定看，同样未将征地限制在公共利益需要的范围内。但民法通则的这一规定既未实际解决集体土地所有权主体，也没有明确村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村委会经营、管理权的法律性质，而已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有更是让人难以理解其所有权的归属，更未解决属于乡(镇)农民集体所有的土地的所有权的行使问题。(二)同步制定《集体土地使用权出让与转让条例》 在城市市区之外，将集体土地征收限缩到公共利益需要的范围内，必须改革现行先征收、再出让的国家垄断建设用地供应制度，将经营性项目建设用地从土地征收中分离出来，在土地征收之外建立独立的经营性项目建设供用地制度，允许集体土地不必再经征收而是可以直接进入建设用地市场，从而建立公益性项目建设与经营性项目建设相分离的建设用地供给制度。需要进一步明晰的是，在城乡规划法上，城市规划区包括城市建成区和城市规划控制区。
在土地征收等事关农民切身利益的重大事项上，当基层政府的决策与村民的利益发生矛盾与冲突时，村委会大多站在政府的一边，成了政府利益的维护者。我国的村委会脱胎于原体制下的生产大队，村民小组则脱胎于原体制下的生产队。
所以，该办法中使用的征用实际上也包括了征收和征用两方面的内容。这里的土地供应，虽不排除基于公共利益的项目建设，但实践中大量储备土地主要用于商业目的的开发。
立法上应将征收程序划分为征收决定程序、补偿安置的协商与裁决程序和征收决定的强制执行程序，以作为被征收人权利配置的基础。[11]前引[9]，翁岳生编书，第1700页。
进言之，如果将可以入市的集体经营性建设用地的范围限制在城市规划区外，那么，随着城市规划区的外扩，原城市规划区外可以入市的集体经营性用地也都落入被征收的下场。公共利益的需要只是一个摆设，并未在具体的土地征收制度中得到落实，现行的土地征收事实上与公共利益需要无缘。[4] 1986年土地管理法发布，《国家建设征用土地条例》废止，有关土地征收的制度被合并规定到土地管理法中。[5]城市房地产管理法是规范城市房地产经营的法律，城市房地产经营显然不属于公共利益的需要。
由于成员集体非法律上的主体，物权法不得不为包括集体土地在内的集体财产规定了所有权的代表人。这一规定的真实意图，就是为了保证国家对整个城市规划区内房地产建设用地的垄断供应，防止集体建设用地直接出让用于房地产建设而给房地产建设用地市场造成冲击。
但是，全面深化改革决定指出，要赋予农民更多财产权利，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。[25]参见朱芒：《日本房屋征收制度的基本状况》，《法学》2007年第8期，第31页。
[15]由于集体非法律上有人格的组织，明确集体土地所有人便成了此后立法的任务，但无论是民法通则还是土地管理法均未能真正解决集体土地的所有人问题。地方政府不仅是城市的管理者，更是城市的经营者。